Ce texte est le résumé d’une intervention de Eau Secours 34 dans une réunion publique le vendredi 1er février 2019 à Orléans, à l’invitation de Eau Secours Orléans, Attac Orléans et Iceo, l’association des usagers de l’eau d’Olivet. Cette réunion publique avait pour objectif de sensibiliser les habitants à la prise des compétences eau et assainissement par la métropole d’Orléans avec des contrats de délégation au privé qui expirent en 2023.
Décrire de manière pertinente les impacts de la réforme territoriale sur les services de l’eau et de l’assainissement à l’échelle nationale n’est pas facile pour deux raisons:
Tout d’abord, les 2 lois MAPTAM (Modernisation de l’Action Publique Territoriale et d’Affirmation des Métropoles, adoptée en 2014) et NOTRe (Nouvelle Organisation Territoriale de la République, adoptée en 2015) sur lesquelles reposent la réforme territoriale ont été particulièrement mal rédigées et ont donné lieu jusqu’en 2018 à de multiples polémiques, propositions d’amendement, vrais faux reculs du gouvernement… un vrai pataquès. Certains ont parlé à juste titre de « malfaçon législative » pour qualifier ces 2 lois.
Ensuite, la réforme territoriale qui consiste à transférer aux EPCI à fiscalité propre (c’est-à-dire les intercommunalités comme les métropoles, les communauté d’agglomération, les communautés de communes) certaines compétences, dont les services de l’eau et de l’assainissement, a des impacts différents selon les territoires concernés, et ces impacts peuvent être positifs et/ou négatifs.
L’intervention de Eau Secours 34 a tenté de dépasser les difficultés décrites ci-dessus en suivant une démarche consistant à analyser les impacts du transfert des compétences eau et assainissement sur le territoire de la métropole de Montpellier pour, d’une part en dégager quelques conclusions au niveau national, et d’autre part proposer une grille d’analyse pour d’autres territoires, comme celui de la métropole d’Orléans. Le choix de la métropole de Montpellier s’explique non seulement parce que Eau Secours 34 est actif sur ce territoire mais aussi parce qu’il y a des points communs avec la métropole d’Orléans.
Les services publics locaux de Montpellier Méditerranée Métropole
Montpellier Méditerranée Métropole est une intercommunalité de 31 communes avec une population d’environ 470000 habitants. En 2001 a été créée une Communauté d’Agglomération qui s’est transformée en Métropole en 2015.
La compétence assainissement a été transférée des communes à l’intercommunalité en 2001. En 2004, le conseil communautaire a adopté un schéma directeur assainissement. Ce schéma directeur rédigé par le bureau d’étude Egis Eau a permis d’obtenir un certain nombre de subventions de l’agence de l’eau pour mettre à niveau les stations d’épuration.
La compétence eau potable a été transférée des communes à l’intercommunalité en 2010. En 2013, le conseil communautaire a adopté un schéma directeur eau potable. Ce schéma directeur rédigé à nouveau par le bureau d’étude Egis Eau reprend les conclusions partiellement erronées de l’étude prospective Aqua2020 par BRL ingénierie (BRL ingénierie est une filiale de la société d’aménagement régional BRL qui a une concession pour pomper et distribuer de l’eau du Rhône dans les départements du Gard, de l’Hérault et de l’Aude). Il a permis d’obtenir une subvention de l’agence de l’eau pour lutter contre les fuites dans le réseau de distribution d’eau potable.
Même lorsqu’on s’intéresse d’abord aux compétences eau et assainissement, il faut aussi avoir en tête le transfert des compétences eaux pluviales, urbanisme et voirie. Pourquoi ? parce qu’elles sont en relation avec l’eau et l’assainissement. Ces compétences ont été transférées des communes à Montpellier Méditerranée Métropole en 2015. Eaux pluviales, urbanisme et voirie sont des Services Publics à caractère Administratif (financés par les impôts locaux) alors que eau potable et assainissement sont des Services Publics Industriels et Commerciaux (financés par les factures des usagers).
La compétence assainissement de Montpellier Méditerranée Métropole
Le territoire de Montpellier Méditerranée Métropole a été découpé pour l’assainissement en 3 secteurs : Est, Ouest, Centre.
En 2015, l’intercommunalité a signé 3 contrats de DSP d’une durée de 7 ans :
- collecte et traitement des eaux usées des secteurs Est et Ouest (délégataire Aqualter)
- collecte des eaux usées du secteur centre (délégataire Veolia)
- exploitation de la station d’épuration Maera (délégataire Veolia)
Eau Secours 34 avait dénoncé à l’époque ces DSP, sachant que l’intercommunalité avait choisi parallèlement de créer une régie publique pour l’eau potable. Il nous avait été répondu qu’il était trop difficile de mener en même temps le retour en gestion publique pour l’eau et l’assainissement. Par ailleurs, l’intercommunalité s’engageait à retourner en gestion publique pour l’assainissement en 2021 à expiration des contrats de DSP, voire même avant grâce à une clause dans les contrats.
Quel bilan tirer du transfert de la compétence assainissement ? C’est un bilan mitigé.
Les communes n’étaient pas réellement en capacité financière (et technique) de remplacer ou rénover leurs stations d’épuration obsolètes. Nous devons porter au crédit de l’intercommunalité d’avoir remplacé 27 petites stations d’épuration obsolètes par 12 nouvelles stations d’épuration aux normes.
Par contre, le choix par l’intercommunalité de construire une grand station d’épuration en zone inondable pour traiter l’ensemble des eaux usées du secteur centre s’est révélé être une grave erreur, surtout avec 9 % de réseau unitaire.
Le transfert de compétence a aussi permis un prix unique de l’assainissement sur le territoire de la métropole. Selon les partisans du transfert de compétence, il en découlerait une solidarité renforcée à l’échelle de l’intercommunalité. Mais est-ce que cela va toujours dans le sens de l’intérêt général et des usagers ? Ce n’est pas certain surtout lorsque la gestion du service est déléguée au privé.
Le projet d’extension et de modernisation de la station d’épuration Maera
Maera a été conçue et est exploitée par Veolia depuis sa mise en service en 2005. Elle traite les eaux usées des communes du secteur centre. Sa capacité de 470000 EqH est suffisante, en théorie, même après le raccordement récent de la commune de Castries et de 5 communes hors métropole de Montpellier dont Palavas.
La filière eau utilise la biofiltration (biostyr) pour éliminer les polluants carbonés mais pas les polluants azotés et phosphatés. Les eaux usées ainsi traitées sont rejetées au large de Palavas via un émissaire en mer.
La filière boue pratique la digestion anaérobie avec cogénération de chaleur et d’électricité à partir du biométhane, et les boues résiduelles après digestion sont compostées à plusieurs dizaines de km de la station d’épuration.
En période de fortes pluies (fréquentes dans la région, épisodes cévenoles), le réseau unitaire (9% du réseau de collecte) et les eaux parasites font « déborder » la station d’épuration. Celle-ci n’a pas d’autre solution que de rejeter les eaux usées non traitées directement dans le Lez, entraînant la pollution de ce petit fleuve méditerranéen mais aussi celle des étangs et de la plage de Palavas. Cela s’appelle des bypass et ils sont assez fréquents tous les ans (entre 25 et 30 jours). A titre de comparaison, la principale station d’épuration sur le territoire de la métropole d’Orléans pratique 3 fois plus de bypass dans la Loire, du fait d’un réseau de collecte fortement unitaire.
La métropole a décidé l’extension et la modernisation de Maera avec plusieurs objectifs :
- élimination des odeurs
- augmentation de la capacité de traitement pour réduire le nombre de bypass
- élimination des boues résiduelles
Montpellier Méditerranée Métropole va passer prochainement un marché public pour l’exploitation, l’extension et la modernisation de Maera avant l’expiration du contrat de DSP en 2021. La clause du contrat permet l’interruption de la DSP mais en dédommageant Veolia de la perte à gagner. La métropole a obtenu de Veolia qu’il ne soit pas dédommagé. Mais en échange de quoi ? Probablement en échange de l’attribution de ce marché.
L’attribution de ce marché avant les élections municipales empêche la possibilité de passer en régie après expiration du contrat.
La compétence eau potable de Montpellier Méditerranée Métropole
La régie des eaux de Montpellier Méditerranée Métropole dessert 13 communes sur 31, soit environ 80 % des usagers, depuis le 1er janvier 2016. C’est une régie à autonomie financière et personnalité morale.
Le passage en régie a permis une baisse du prix de l’eau de 10 %, tout en multipliant par 3 les investissements (renouvellement des réseaux, rénovation des réservoirs, etc.).
Montpellier Méditerranée Métropole est en représentation/substitution dans les syndicats intercommunaux Syndicat Garrigue Campagne (SGC) et Syndicat Bas Languedoc (SBL) pour les 18 communes restantes. Le prix de l’eau est plus élevé pour les usagers de ces communes que pour les usagers de la régie.
Plusieurs contrats de DSP (délégataire Veolia pour le SGC, délégataire Suez pour le SBL) arrivent à expiration en 2021. Plusieurs communes ont émis le souhait de quitter le SGC ou le SBL pour rejoindre la régie en 2021.
Quel territoire pertinent pour gérer l’eau ?
La critique la plus fréquente du transfert des compétences eau et assainissement, c’est que le périmètre de l’intercommunalité est rarement le périmètre pertinent pour gérer l’eau. Avec pour corollaire, que le périmètre des communes et des syndicats intercommunaux serait souvent plus pertinent.
La Communauté d’Agglomération de Montpellier (CAM) créée en 2005 devait comporter plus de 31 communes. Mais essentiellement pour des raisons « politiciennes » certaines communes ont préféré créer la Communauté de Commune du Grand Pic Saint Lou et la Communauté d’Agglomération du Pays de l’Or.
Les syndicats intercommunaux ont aussi été créés plus par « affinité politique » qu’en lien avec les ressources locales en eau.
Le Syndicat du Salaison dont toutes les communes membres appartenaient à la CAM a du être dissous en 2015 et les communes qui en faisaient partie sont actuellement desservies par la régie des eaux de Montpellier Méditerranée Métropole. La loi NOTRe n’oblige pas à dissoudre les 2 autres syndicats intercommunaux (SGC et SBL) parce qu’ils sont à cheval sur plusieurs intercommunalités.
Actuellement, les 3 intercommunalités et les 2 syndicats intercommunaux s’achètent et se vendent de l’eau. Tous utilisent de l’eau du Rhône fournie par BRL en plus de ressources locales en eau.
L’expérience montpelliéraine montre que l’intercommunalité est effectivement rarement le périmètre pertinent pour gérer l’eau. Mais les syndicats intercommunaux et les communes ne le sont pas forcément davantage.
Par contre, il est certain qu’il y a plus de démocratie de proximité dans les communes de petite taille. En démocratie, small is beautiful, l’eau ne fait pas exception à cette règle.
La mutualisation, avantage réel ou fictif?
L’argument suivant en faveur du transfert de compétence est souvent avancé : le transfert de compétence aux intercommunalités entraînerait une mutualisation des ressources techniques et économiques qui permettrait en retour d’améliorer le prix et la qualité du service.
Qu’en est-il vraiment ? En fait, l’amélioration du prix et de la qualité du service découlant de la mutualisation est souvent moins marquée que prévu.
De plus, dans certaines petites intercommunalités (rural, montagne) le transfert de compétence dégrade même le prix et la qualité du service dans un premier temps. Pourquoi ? parce que ces intercommunalités doivent acquérir des ressources humaines et techniques qu’elles n’ont pas au départ pour exercer correctement la compétence, et cela prend du temps et a un coût qu’elles ont du mal à supporter.
Gestion publique ou gestion privée?
Finalement, le transfert de compétence aux intercommunalités favorise-t-il la gestion publique ou la gestion privée des services de l’eau et de l’assainissement ?
Le choix du mode de gestion du service public local dépend d’abord du contexte politico-administratif dans l’intercommunalité (élus, direction des services administratifs, pression des associations…). Mais cela dépend aussi de l’histoire du territoire et des compétences ou incompétences qui s’y sont développées. De ce point de vue, il n’y a pas de différence significative entre une commune et une intercommunalité, même si la bataille des associations pour la gestion publique est plus difficile à mener à l’échelle de l’intercommunalité.
En fait, le transfert de compétence pousse surtout à réduire le nombre d’opérateurs (publics et privés) dans l’intercommunalité. La loi NOTRe n’oblige pas à réduire le nombre d’opérateurs mais incite fortement à le faire, en demandant à ce que soit mis le plus rapidement en place un prix unique d’accès au service. La métropole de Montpellier a ainsi remplacé 7 DSP eau potable par 1 régie, alors que la métropole de Toulouse vient de remplacer des régies, des DSP et des marchés d’exploitation par une concession unique pour l’eau potable (concessionnaire Veolia) et une concession unique pour l’assainissement (concessionnaire Suez).